摘要：碎片化指向現(xiàn)實(shí)政府管理過程中出現(xiàn)的權(quán)力分散、部門分化、管理分割等狀況。這種碎片化管理在電子政務(wù)建設(shè)中導(dǎo)致治理秩序的“失序化”、制度建設(shè)的“分散化”以及政務(wù)建設(shè)的“信息孤島”等問題, 阻礙了電子政務(wù)進(jìn)一步發(fā)展。以整體性治理為理論根基, 實(shí)現(xiàn)從碎片化到網(wǎng)絡(luò)化、一體化、電子化及整合化的治理轉(zhuǎn)變, 是解決電子政務(wù)碎片化治理難題的理性選擇。

長期以來, 我國通過統(tǒng)籌國家政務(wù)信息化工程建設(shè), 實(shí)施了信息惠民工程等一系列舉措, 但政務(wù)信息化建設(shè)中的“各自為政、條塊分割、信息孤島”等碎片化現(xiàn)象仍然十分突出。這嚴(yán)重阻礙了治理現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展與公共服務(wù)水平的提高。因此, 打破部門間信息壁壘, 構(gòu)建整合性信息資源共享體系, 以更好地用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢, 暢通溝通渠道和輔助科學(xué)決策顯得尤為必要。2017年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》明確提出了當(dāng)前我國電子政務(wù)信息系統(tǒng)整合工作的新要求, 強(qiáng)調(diào)要在“五位一體”的總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的指導(dǎo)下, 加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享。

一、概念界定:電子政務(wù)碎片化與整體性治理理論

碎片化發(fā)端于后現(xiàn)代主義理論, 意指原本整體的物品被割裂成諸多碎片。目前, 國內(nèi)學(xué)者對(duì)碎片化問題進(jìn)行了一系列研究, 譬如制度碎片化、管理碎片化、信息碎片化、網(wǎng)絡(luò)輿論碎片化等。其研究范疇囊括政治、社會(huì)、文化、信息等多個(gè)方面。楊躍鋒、徐晴從社會(huì)角度對(duì)“社會(huì)碎片化”概念進(jìn)行辨析, 認(rèn)為碎片化是多元化的極端狀態(tài)之一, 是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中, 原有的社會(huì)關(guān)系、市場結(jié)構(gòu)及社會(huì)觀念的統(tǒng)一性都被瓦解, 取而代之的是分散的利益族群與“文化部落”的差異化訴求, 以及社會(huì)成分的碎片化分割。

王承博、李小平等從教育層面對(duì)碎片化進(jìn)行闡釋, 認(rèn)為碎片化是與整體化相對(duì)立的一個(gè)概念, 即指向分析 (化整為零) 。林楠、吳佩婷從新媒體維度闡述了碎片化的內(nèi)涵, 認(rèn)為碎片化在傳播領(lǐng)域表現(xiàn)為信息、媒體與受眾三個(gè)方面的碎片化, 是在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展態(tài)勢下受眾與媒體或傳播者互動(dòng)過程中所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)謠言劇增、信息失真以及淺閱讀等不良現(xiàn)象。我們從中不難發(fā)現(xiàn), 無論是在教育層面、新媒體層面, 還是在社會(huì)層面, 對(duì)于碎片化問題的概念解釋盡管在不同背景下有著不同的表述, 但大都具有事物或物體被“分散化”的意思表達(dá), 簡言之, 碎片化是指打破了事物原本的整體性, 并在一定條件下將其分散為諸多零散的個(gè)體的一種狀態(tài)。

電子政務(wù)碎片化, 是指在電子政務(wù)建設(shè)中, 各部門或地方因其對(duì)自身利益的傾向追求不同而造成的各部門與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間缺乏有效互動(dòng)與及時(shí)的信息資源共享, 沒有形成整體性規(guī)劃, 從而出現(xiàn)“信息孤島”、政務(wù)管理秩序混亂、制度建設(shè)分散化等問題, 加劇了各部門條塊分割的狀況, 制約了部門間的交流與合作。

整體性治理這一概念最初由英國學(xué)者安德魯提出, 隨后被英國學(xué)者?？怂乖谄洹墩w的政府》一書中所引用。?？怂拐J(rèn)為, 整體性治理的目的在于解決政府管治過程中的碎片化問題, 強(qiáng)調(diào)政府部門與非政府主體 (私營機(jī)構(gòu)、第三方部門) 間的協(xié)調(diào)與合作。并通過合作各方一致性的目標(biāo)與手段, 強(qiáng)化信息技術(shù)的運(yùn)用和整體性整合策略的優(yōu)化, 以實(shí)現(xiàn)政府的公共目的。整體性治理理論的另一代表人物鄧?yán)S認(rèn)為, 整體性治理的真正目的在于形成一個(gè)真正意義上的以公民需求和服務(wù)為基石的組織基礎(chǔ), 以此來簡化政府部門與顧客之間的關(guān)系。

同時(shí), 他將“整合”視為“碎片化”的對(duì)立面, 并指出在信息化時(shí)代“整合”在整體性治理中發(fā)揮著重要作用。胡象明和唐波勇提出, 整體性治理作為一種解決問題的方式, 是對(duì)在傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴(yán)重碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)。韓瑞波認(rèn)為, 整體性治理強(qiáng)調(diào)政府部門間、政府組織與非政府組織間的協(xié)同與整合機(jī)制的綜合運(yùn)用, 通過治理主體間的協(xié)同合作, 為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)。因此, 這種以問題的解決作為一切活動(dòng)的邏輯導(dǎo)向, 由政府主體與非政府主體等各利益相關(guān)者間的通力協(xié)作, 充分調(diào)動(dòng)與有效利用各項(xiàng)資源, 以解決治理過程中存在的各種碎片化問題的活動(dòng), 被稱為整體性治理。整體性治理理論范式為電子政務(wù)的碎片化治理提供了一個(gè)有益的視角。

二、電子政務(wù)建設(shè)的碎片化問題表現(xiàn)與原因分析

(一) “信息孤島化”問題嚴(yán)峻

所謂的“信息孤島”主要指在電子政務(wù)發(fā)展過程中, 各政府部門缺乏統(tǒng)一的宏觀規(guī)劃, 在開展電子政務(wù)時(shí)所采取的各自為政的做法, 使得各部門間信息不交換、不共享, 無法實(shí)現(xiàn)信息的有效整合。

32個(gè)省級(jí)政府信息公開數(shù)據(jù)結(jié)果顯示, 2016年全國32個(gè)省級(jí)單位主動(dòng)公開信息超過6512萬條。其中, 四川省政府信息公開數(shù)量最多, 公開信息達(dá)到了1000萬條。湖南、江西等地次之, 公開信息數(shù)量達(dá)到 (或超過) 500萬條。福建、青海等地信息公開數(shù)量最少, 均不足5萬條。各省級(jí)政府信息公開數(shù)量差距較大, 地區(qū)差異明顯。此次調(diào)查還對(duì)各省政務(wù)平臺(tái)公開信息占比情況 (圖1) 作了進(jìn)一步分析, 調(diào)查結(jié)果顯示, 在納入調(diào)查范圍的32個(gè)省級(jí)政府中, 未通過政務(wù)平臺(tái)公開的信息數(shù)量占比為37%, 通過政務(wù)平臺(tái)公開的信息數(shù)量占比為63%, 有三分之一以上的政府信息未通過政府網(wǎng)站進(jìn)行公開, 政府信息公開積極性不高。

這種在政務(wù)信息公開方面不積極、不到位的表現(xiàn), 使得公眾無法準(zhǔn)確地了解政府的工作狀況, 也給各部門間進(jìn)行有效的信息溝通與互動(dòng)交流帶來了障礙, 從而造成了政府部門內(nèi)部與部門間的信息孤島化問題。

科層體制下的政府受理模式呈現(xiàn)著較為明顯的“金字塔”形結(jié)構(gòu)圖式。在這樣的結(jié)構(gòu)之下, 決策權(quán)往往掌握在上級(jí)手中, 使上級(jí)擁有較多的信息。隨著信息的層層下放、各部門間的競爭, 信息的準(zhǔn)確性就不可避免地出現(xiàn)某種程度上的誤差, 信息的對(duì)稱性在各部門間也出現(xiàn)了明顯的分化。從縱向維度來看, 信息自上而下的傳遞造成了下層所獲得的信息往往比上層少。從橫向角度而言, 同級(jí)部門間存在激烈的競爭, 形成了嚴(yán)重的部門壁壘現(xiàn)象。各部門間因其自身的利益維護(hù), 拒斥與相關(guān)部門進(jìn)行信息的互動(dòng)與合作, 信息共享程度持續(xù)走低, 從而造成了信息的碎片化。電子政務(wù)建設(shè)的目的在于打破部門間信息壟斷的格局, 實(shí)現(xiàn)信息的平等共享。各部門因其信息壁壘的問題, 擁有不同程度的政務(wù)信息, 這些信息進(jìn)不來、出不去, 呈現(xiàn)出零零碎碎的冗亂狀態(tài)。這不僅造成信息資源的嚴(yán)重浪費(fèi), 也降低了政府部門的服務(wù)效能和辦事效率, 嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象, 造成了政府公信力的缺失。

(二) 治理秩序“混亂化”現(xiàn)象嚴(yán)重

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”概念的出現(xiàn)對(duì)電子政務(wù)一體化建設(shè)提出了更高的要求, 在網(wǎng)絡(luò)化背景下, 政府管理模式要突破以往的科層管理體制觀念, 以適應(yīng)新的政府管理方式, 構(gòu)建新的政府組織結(jié)構(gòu)。然而, 電子政務(wù)管理工作仍然存在著嚴(yán)重的治理混亂化局面, 需要重構(gòu)治理秩序。

全國政府網(wǎng)站普查是國務(wù)院辦公廳為了解全國政府網(wǎng)站基本狀況, 有效解決政府網(wǎng)站現(xiàn)存的問題而開展的。通過對(duì)近年來三次全國政府網(wǎng)站調(diào)查中存在的主要問題 (見表1) 進(jìn)行初步分析可發(fā)現(xiàn), 我國政府網(wǎng)站存在著管理水平低、管理主體責(zé)任不明確、監(jiān)督考核機(jī)制不完善、監(jiān)管力度不大等問題。受傳統(tǒng)的“條塊分割”管理體制和“上下對(duì)口”的管理模式等因素影響, 各部門在電子政務(wù)建設(shè)過程中層級(jí)繁瑣和職責(zé)界限模糊而帶來的部門間利益爭奪與責(zé)任推諉現(xiàn)象嚴(yán)重, 致使政務(wù)平臺(tái)形同虛設(shè)、公眾利益表達(dá)缺乏有效渠道。而政府部門由于自身治理手段的落后無法適應(yīng)新的發(fā)展變化更加劇了政務(wù)信息管理的碎片化。因此, 無論從政府部門的職責(zé)來看, 還是從公務(wù)人員自身的能力水平和道德素養(yǎng)來看, 政府網(wǎng)站管理工作采取措施對(duì)政府部門的職責(zé)與公務(wù)人員自身的能力水平進(jìn)行合理的約束, 用以規(guī)范其在電子政務(wù)建設(shè)過程中的行為, 為電子政務(wù)建設(shè)的整體性治理營造一個(gè)有序的環(huán)境顯得尤為必要。

表1 三次全國政府網(wǎng)站調(diào)查中存在的主要問題

信息來源:中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn.

(三) 制度建設(shè)“分散化”問題突出

企業(yè)家政府理論是在對(duì)官僚主義批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的, 其所倡導(dǎo)的“追求效率”的理念一直為各國政府所重視。雖然這種在政府管理實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)“效率”的理念在一定程度上提高了政府部門的公共服務(wù)效能, 使一系列復(fù)雜的公共問題得以有效解決, 但它在強(qiáng)調(diào)市場化模式與引入競爭機(jī)制的同時(shí)忽視了各部門間的協(xié)同合作, 并且強(qiáng)化制度化進(jìn)一步導(dǎo)致了政府治理部門和地區(qū)之間的壁壘。

從1999年我國啟動(dòng)“政府上網(wǎng)”工程到現(xiàn)在我國開展電子政務(wù)也只有短短的十幾年的時(shí)間。電子政務(wù)的發(fā)展經(jīng)歷了由最初的政府辦公自動(dòng)化的初步階段到重在實(shí)現(xiàn)虛擬政府和公民需求滿足的交互作用階段, 以至發(fā)展到現(xiàn)在的“智慧政府”建設(shè)階段。雖然我們已經(jīng)取得了一些經(jīng)驗(yàn), 但是很多方面還處在進(jìn)一步摸索的階段, 電子政務(wù)的制度化建設(shè)尚在起步階段, 電子政務(wù)法制化、規(guī)范化程度也相對(duì)落后, 因此, 我國制定了政務(wù)公開與信息安全等方面的法律法規(guī), 各級(jí)地方政府也相繼出臺(tái)了電子政務(wù)規(guī)定, 如2010年7月山東省人民政府頒布的《山東省政府信息公開辦法》、2014年上海市政府頒布的《上海市網(wǎng)絡(luò)與信息安全事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》、2017年5月浙江省人民政府頒布的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》。但從總體來看, 電子政務(wù)法律法規(guī)建設(shè)仍然呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn), 電子政務(wù)立法基本處于“三無”狀態(tài):無綱領(lǐng)性立法、無確定性立法規(guī)則、無有效的立法評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制。由此我們不難看出, 電子政務(wù)整體性治理的制度化建設(shè)嚴(yán)重匱乏, 制度供給不足, 嚴(yán)重制約了我國電子政務(wù)的整體化建設(shè)進(jìn)程, 不利于我國電子政務(wù)建設(shè)的長足發(fā)展。

三、推進(jìn)電子政務(wù)整體性治理的路徑探索

整體性治理理論為解決電子政務(wù)建設(shè)的碎片化問題提供了有益的智力支持, 正如?？怂顾? 整體化運(yùn)作需要政府主體與非政府主體間進(jìn)行協(xié)力合作, 通過合作各方的協(xié)調(diào)與配合, 解決政府管制下的一系列碎片化問題。相應(yīng)地, 在整體性治理視域下, 電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)更加注重治理各方的高度合作和廣泛參與, 也應(yīng)將治理的著眼點(diǎn)輻射到政治及社會(huì)群體等層面。簡言之, 電子政務(wù)的整體性治理建設(shè)應(yīng)走整合化、網(wǎng)絡(luò)化、一體化與電子化的改革發(fā)展道路。

(一) 網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)踐:由分散走向整合

合作治理理論的研究使得社會(huì)治理由自主性分治朝多元主體合作共治方向發(fā)展。合作問題是普遍存在于人類社會(huì)生活之中的, 人類社會(huì)的進(jìn)步離不開合作, 合作的范圍越大, 社會(huì)進(jìn)步就越快。美國學(xué)者戈德史密斯與埃格斯在對(duì)公私部門間合作研究的基礎(chǔ)上, 提出了“網(wǎng)絡(luò)化治理”的概念, 認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理是跨領(lǐng)域合作的最高境界, 越來越多的私人部門與非營利組織將參與到政府治理過程當(dāng)中, 協(xié)同治理下的各政府部門因其工作程序的簡化而減少了參與者之間的合作成本。

網(wǎng)絡(luò)化治理沖破了傳統(tǒng)治理體制下“治理單一化”的藩籬, 在重視公民需求的基礎(chǔ)上, 強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)治理的整體性思路, 通過“政府—公民”“政府—社會(huì)”以及“政府—政府”之間的合作共治, 對(duì)政務(wù)信息資源進(jìn)行充分整合并及時(shí)地向社會(huì)公開, 讓社會(huì)公眾快速了解到政府的工作狀況, 使政府部門在運(yùn)作過程中沖破條塊分割的樊籬, 降低管理成本, 提高服務(wù)效能, 擺脫電子政務(wù)建設(shè)的“碎片化治理”狀態(tài)。

第一, 提高政務(wù)公開信息質(zhì)量, 積極引導(dǎo)治理各方的廣泛參與。在電子政務(wù)的整體性治理中, 信息共享尤為重要, 信息的共享程度決定了各治理主體所獲取的信息質(zhì)量, 而各方參與主體間的合作治理化程度也由其所獲得的信息質(zhì)量來決定。因此, 信息質(zhì)量的高低也是整體性治理的核心與關(guān)鍵所在。高質(zhì)量的信息不僅能充分表達(dá)參與者的利益和訴求, 同時(shí)也有助于增強(qiáng)各治理主體間的凝聚力與責(zé)任感, 能充分發(fā)揮各治理主體合作互動(dòng)的積極性, 提高電子政務(wù)建設(shè)整體性治理的實(shí)踐效果。

第二, 構(gòu)建良好的官民互信機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)化治理的前提與基礎(chǔ)是參與主體的信任與合作。公眾對(duì)政府的信任是影響電子政務(wù)參與治理的重要因素。公眾信任是政府工作合法性的前提, 政府想要取得公眾的信任, 需要端正自身工作態(tài)度, 以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn), 避免在電子政務(wù)管理過程中信息公開不及時(shí)、不到位的現(xiàn)象發(fā)生, 切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán), 強(qiáng)化公眾對(duì)政府工作的監(jiān)督。

第三, 構(gòu)建良好的府際互信機(jī)制。整體性治理, 提倡政府間的協(xié)調(diào)與合作, 強(qiáng)調(diào)通過府際合作模式, 化解部門間條塊分割的碎片化治理窘境, 以此來進(jìn)行無隙化的交流共事, 達(dá)到治理的最佳狀態(tài)。合作建立在互信的基礎(chǔ)上的, 如果缺乏良好的互信環(huán)境, 便無法進(jìn)行充分的信息溝通, 更談不上有效性的合作。因此, 有必要在部門間開展經(jīng)常性的合作活動(dòng), 建立起部門間良性的互信互動(dòng)機(jī)制, 以加強(qiáng)各部門間及時(shí)的信息互動(dòng)與情感利益的表達(dá), 在對(duì)信息進(jìn)行有效把控的前提下, 使各部門在融洽和諧氛圍下更好地合作, 使電子政務(wù)建設(shè)在整體性治理中發(fā)揮更大的作用。

(二) “一體化”政務(wù)服務(wù)平臺(tái):借鑒澳大利亞政務(wù)服務(wù)整合化和“i廈門”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及電子政務(wù)“一體化”的實(shí)踐

加快推動(dòng)國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè), 著力解決跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)政務(wù)服務(wù)信息難以共享、業(yè)務(wù)難以協(xié)同、基礎(chǔ)支撐不足等突出問題, 以形成一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的“一體化”政務(wù)服務(wù)平臺(tái), 是當(dāng)前政務(wù)信息系統(tǒng)整合工作的重點(diǎn)所在。

在“一體化”政府服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作中, 澳大利亞政府政務(wù)服務(wù)具有較高的代表性。澳大利亞政府在1997年成立的聯(lián)邦服務(wù)中心 (centrelink) 是一個(gè)集社會(huì)工作者服務(wù)、財(cái)務(wù)信息服務(wù)、家庭服務(wù)、無家可歸者服務(wù)、殘疾人士服務(wù)等項(xiàng)目在內(nèi)的綜合性國民服務(wù)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)通過對(duì)各項(xiàng)服務(wù)的充分整合, 以實(shí)現(xiàn)跨組織整合管理的目標(biāo), 這為澳大利亞政府管理工作注入了新的生機(jī)與活力。隨著時(shí)代的發(fā)展, 為適應(yīng)政府變革的要求, 澳大利亞政府于2004年又創(chuàng)建了“人類服務(wù)部 (DHS) ”, 該部門是為澳大利亞民眾提供一系列福利、公共援助、衛(wèi)生和其他服務(wù)的綜合性服務(wù)部門, 下設(shè)兩個(gè)組織和三個(gè)子部門, 幾乎囊括了澳大利亞所有的公民服務(wù)項(xiàng)目。這種將多數(shù)國民服務(wù)項(xiàng)目整合到一個(gè)服務(wù)部門的模式, 在一定程度上打破了部門間孤立的格局, 既降低了管理成本, 也提高了服務(wù)效能。

“i廈門”一站式惠民服務(wù)平臺(tái)是目前廈門市最全的辦事及公共服務(wù)信息資源整合平臺(tái), 是廈門市政府實(shí)名認(rèn)證中心在網(wǎng)絡(luò)實(shí)名身份認(rèn)證的基礎(chǔ)上, 整合政府公共服務(wù)與社會(huì)公共服務(wù)等相關(guān)資源, 通過PC端、移動(dòng)終端、自助終端智能電視等多個(gè)渠道, 為市民提供的一站式的惠民服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)為市民提供的便民服務(wù)主要包括實(shí)名認(rèn)證、個(gè)人主頁、便民應(yīng)用和辦事服務(wù)四個(gè)方面。其中, 實(shí)名認(rèn)證服務(wù)讓每一個(gè)登錄“i廈門”網(wǎng)站的實(shí)名用戶都能體驗(yàn)到跨部門的業(yè)務(wù)辦理與業(yè)務(wù)咨詢的便利;個(gè)人主頁能夠?yàn)槭忻裉峁﹤€(gè)性化的辦事服務(wù)以及應(yīng)用收藏、管理等服務(wù), 更好地滿足了市民對(duì)政務(wù)服務(wù)的個(gè)性化需求;便民應(yīng)用匯聚了廈門市最全面的公共便民服務(wù)應(yīng)用, 并提供了方便快捷的在線查詢和在線辦理等服務(wù)應(yīng)用;辦事服務(wù)主要提供跨部門政務(wù)服務(wù)的在線辦事等, 其服務(wù)范圍涉及政務(wù)、生活、教育、溝通、社保、交通與征信等多個(gè)方面。在“i廈門”平臺(tái)上, 廈門市民可以不受時(shí)空限制, 在任意時(shí)間與任意地點(diǎn)獲得跨部門政務(wù)辦事服務(wù), 這不僅極大地便利了市民生活, 同時(shí)也提高了政務(wù)服務(wù)效能。

電子政務(wù)的“一體化”服務(wù)模式是整體性政府建設(shè)的重要內(nèi)容, 與“人類服務(wù)部 (DHS) ”模式、“i廈門”一站式惠民服務(wù)平臺(tái)有異曲同工之處。所謂的“一體化”服務(wù), 即利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù), 建立起統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái), 并通過一個(gè)口徑統(tǒng)一、功能完備且安全高效的政務(wù)平臺(tái)對(duì)這些政務(wù)資源和政務(wù)信息進(jìn)行及時(shí)輸出, 以解決跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)政務(wù)服務(wù)信息難以共享、業(yè)務(wù)難以協(xié)同、基礎(chǔ)支撐不足等問題。與傳統(tǒng)的分散化政務(wù)平臺(tái)不同, “一體化”政務(wù)平臺(tái)整合了電子政務(wù)的各項(xiàng)服務(wù), 如政府的“網(wǎng)辦”服務(wù)與信息提供服務(wù)。所謂的“網(wǎng)辦”, 是指政府的網(wǎng)絡(luò)化辦公, 主要表現(xiàn)為對(duì)公眾的咨詢作出及時(shí)的反饋, 對(duì)公眾的投訴進(jìn)行合理的解決, 對(duì)與企業(yè)有關(guān)的各項(xiàng)申報(bào)與審批工作進(jìn)行規(guī)范化處理。而信息提供服務(wù), 是指在政務(wù)平臺(tái)上及時(shí)公開政府的工作狀況, 公布最新的政府工作報(bào)告, 相關(guān)政策和法規(guī)以及與社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、民生改善有關(guān)的各項(xiàng)信息?！耙惑w化”政務(wù)平臺(tái)的創(chuàng)建, 為解決電子政務(wù)建設(shè)的碎片化問題提供了可行的治理思路。

(三) 電子治理:電子政務(wù)整合治理的新思路

電子治理是在電子政務(wù)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的, 早在2004年召開的第二十六屆行政學(xué)國際會(huì)議就將電子治理與電子政務(wù)作為該次會(huì)議的主要內(nèi)容。作為信息化時(shí)代條件下被提出的一種新型治理范式, 電子治理與電子政務(wù)無論是在參與主體上還是在參與形式上都存在著明顯區(qū)別。我們不可否認(rèn)的是, 電子治理與電子政務(wù)存在著密切的聯(lián)系。從主體維度來看, 兩者都包括政府部門;從所涉及領(lǐng)域的層面而言, 兩者都涵蓋公共事務(wù)的領(lǐng)域;從政務(wù)信息公開化的角度審視, 兩者在推動(dòng)政府工作透明度方面具有目標(biāo)一致性的特征;從價(jià)值觀的趨向性來看, 兩者都倡導(dǎo)建立一個(gè)廉潔高效的政府。

電子治理不是通信技術(shù)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡單應(yīng)用, 而是一種更多地同政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的“社會(huì)—政治”組織及其活動(dòng)的方式, 涉及公眾影響政府、立法機(jī)關(guān), 以及公共管理過程的一系列活動(dòng)。它超越了電子政務(wù)所輻射的空間范疇, 將關(guān)注點(diǎn)擴(kuò)散到政治、社會(huì)群體等層面。

首先, 電子治理是在政治民主化時(shí)代背景下對(duì)電子政務(wù)整體性治理的新突破。電子治理不同于傳統(tǒng)的管理體制與運(yùn)行模式, 它強(qiáng)調(diào)以人為中心、公民廣泛參與、行政公開透明、官民互動(dòng)與公私合作等, 正逐漸成為信息社會(huì)的一種新的治理范式。電子治理使政治民主化進(jìn)程邁上了一個(gè)新的臺(tái)階, 強(qiáng)調(diào)在政治活動(dòng)中市民參與的重要性, 突出公眾參與對(duì)政府管理的積極作用, 使政府在傳統(tǒng)管理的慣性思維中沖破了層級(jí)節(jié)制的束縛, 意識(shí)到公私合作與官民共治的重要性, 并將共治付諸行動(dòng)。這不僅提高了自身的服務(wù)效能, 也強(qiáng)化了自身的責(zé)任認(rèn)知, 實(shí)際上也是電子政務(wù)發(fā)展由碎片化走向整體性治理的趨勢, 更是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。

其次, 電子治理在“智慧政務(wù)”建設(shè)的推動(dòng)中更好地滿足了社會(huì)群體的需求。“智慧政務(wù)”是指以互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息技術(shù)為基礎(chǔ), 運(yùn)用現(xiàn)代信息與通信技術(shù)預(yù)測、分析與整合各項(xiàng)信息, 以更好地對(duì)公共服務(wù)、民生改善、環(huán)境保護(hù)等做出有效回應(yīng)的一種現(xiàn)代化城市建設(shè)模式。這無疑是整體性治理在新的社會(huì)治理大環(huán)境下的嶄新工作形式。整體性治理理論應(yīng)倡導(dǎo)以滿足社會(huì)群體的需求作為其主導(dǎo)理念, “將個(gè)體的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目, 將政府的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到個(gè)體問題的解決”, 實(shí)現(xiàn)服務(wù)重心從以政府為中心到以公眾為根本的跨越式發(fā)展。在電子政務(wù)建設(shè)中, 我們需要采用電子治理的工作方式, 構(gòu)建新型政府信息公開機(jī)制, 以更有效地回饋社會(huì)群體的需求。

四、結(jié)語

整體性治理作為電子政務(wù)碎片化問題的解決方案, 強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)走整合化、網(wǎng)絡(luò)化、一體化與電子化的改革發(fā)展道路, 強(qiáng)調(diào)服務(wù)的整合、整體的合作和共同參與的決策方式以及合作的國際化。正如王浦劬、楊鳳春所言, 克服發(fā)展中國家發(fā)展所面臨的數(shù)字鴻溝問題, 不僅僅是國內(nèi)政策問題, 同時(shí)也是國際政治問題。同樣, 電子政務(wù)的整體性治理也不僅僅是一個(gè)國家在發(fā)展中所面臨的重大問題, 更是全世界面臨的國際化的問題。因此, 推動(dòng)電子政務(wù)的整體性建設(shè), 對(duì)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展乃至世界治理新秩序的構(gòu)建具有深遠(yuǎn)意義。